OKL har levert høringssvar!
Vi har levert høringssvar både i portalløsningen og i tillegg sendt høringssvar direkte til Utdanningsdirektoratet.
Vi har hatt fokus på høringsportalens kapittel 4.4. Lærebedrifter og kapittel 4.5 Samarbeidsorgan for lærebedrifter (opplæringskontor) i vårt arbeid med høringen.
Under kan du lese hele vårt høringssvar.
1. Innledning
1.1 Inngivelse av høringssvar
Opplæringskontorenes Landsforening inngir med dette høringssvar på Utdanningsdirektoratets høringsnotat om forskrift til ny opplæringslov.
Høringsfrist er satt til 18.02.2024. Dette høringssvar er således rettidig inngitt.
1.2 Om Opplæringskontorenes Landsforening
Opplæringskontorenes Landsforening (heretter OKL) er en nasjonal interesseforening opprettet av opplæringskontorer på tvers av bransjer for alle opplæringskontorene i Norge. Foreningen representerer både tverrfaglige og fagspesifikke kontorer, er partiuavhengig, og jobber for saker som berører opplæringskontor uavhengig av bransje. OKL består i dag av 127 av totalt 327 opplæringskontor på landsbasis. Dette utgjør om lag 40 % av alle opplæringskontor i Norge.
1.3 Høringssvaret – tema, kanaler og struktur
Høringssvaret fra OKL er relatert til høringsnotatets punkt 4.4 om lærebedrifter (forskriftens kapittel 6 del III) og punkt 4.5 om samarbeidsorgan for lærebedrifter/opplæringskontor (per tiden ikke inntatt i forskriftsutkast).
Direktoratet gjøres oppmerksom på at høringssvaret fra OKL delvis inngis i dette brev sendt via direktoratets postmottak, og delvis gjennom portalløsningen for høringsprosessen. Årsaken til dette er at systemløsningen til høringen ikke åpner for å inngi merknader til flere tema høringsnotatet drøfter, og som OKL anser påkrevd å inngi sitt høringssvar til. Dette omfatter følgende punkter:
- Punkt 4.4 om lærebedrifter - punkt 4.4.3.4 Rapportering fra lærebedrifter
- Punkt 4.5 om opplæringskontor – punkt 4.5.3.1 direktoratets innledning
- Punkt 4.5 om opplæringskontor – punkt 4.5.3.2 om opplæringskontorenes rolle
Disse punktene, samt punkt 5.4.3.8 «Oppsummering og tre alternative forslag», som har sammenheng med ovenstående punkter, vil derfor behandles i dette skriv. Øvrige punkter vil det inngis svar til direkte i portalløsningen for høringen.
Under henvisning til Utredningsinstruksen punkt 3-3 skal høringer være åpne for innspill fra alle. Det legges derfor til grunn at direktoratet registrerer og hensyntar merknadene som inngis fra OKL i dette brev, selv om det av nevnte grunn ikke står i svaret som inngis i systemløsningen.
1.4 Videre fremstilling
I den videre fremstilling gis det i punkt 2 en oppsummering av hovedsynspunktene til OKL. I punkt 3 inngis kommentar på punkt 4.4.3 i høringsnotatet som det ikke var åpning for å inngi svar på i portalen. I punkt 4 inngis svar på høringsnotatets punkt 4.5 om opplæringskontor. Dette punktet er igjen delt inn i følgende underpunkter:
- 4.1 Behovet for forskriftsregulering
- 4.2 Rettslig ramme for forskriftsreguleringer
- 4.3 Særlig om opplæring og betydning av å være part i lærekontrakten
- 4.4 Forslag til forskriftsreguleringer
2. Oppsummering
OKL har foretatt en grundig gjennomgang av direktoratets høringsnotat, og gir innledningsvis en oppsummering av sine hovedsynspunkt.
Til høringsnotatets punkt 4.4 om lærebedrifter mener OKL at forslaget til ny § 6-11 andre ledd om godkjenning av lærebedrifter klargjør regelen, og en stiller seg positiv til dette. Tilsvarende gjelder presiseringen i ny § 6-13 om utbetaling av tilskudd ved kontrakter om fagbrev på jobb. OKL er derimot uenig i forslaget til § 6-12 om at lærebedriftene skal kunne avtale ansvarsfordeling, og er bekymret for at dette kan føre til ansvarspulverisering.
Til høringsnotatets punkt 4.5 om opplæringskontorene er OKL positive til at det stilles krav til å være eget rettssubjekt, at det stilles krav til vedtektene, eksisterer en godkjenningsordning, og at det herunder også innhentes en vurdering fra yrkesopplæringsnemnda. Når det gjelder varighet til en godkjenning, er OKL av det syn at denne ikke bør være tidsavgrenset. OKL er videre positiv til at det kan føres kontroll med opplæringskontorene og stilles krav til rapportering.
OKL er også positive til å regulere samarbeidet med fylkeskommunen i forskrift. En ser imidlertid behov for å kartlegge dagens praksis i forkant av en slik regulering. Dette for å ha et tilstrekkelig godt grunnlag for å avklare hvilke tema som bør inntas i forskriften.
Til høringsnotatets punkt 4.5 om opplæringskontorenes rolle og ansvar, opplever OKL at direktoratets vurderinger både i høringsnotatet og utkast til forskriftshjemmel har bidratt til å skape ny uklarhet sett opp mot de avklaringer som ble foretatt rundt opplæringskontorenes rolle ved Stortingets behandling av lovforslaget.
Dette gjelder særlig forholdet til opplæring, samt hva som vil ligge i ansvaret opplæringskontorene gis som part i lærekontrakten jf. opplæringsloven § 7-12 jf. § 7-2.
OKL mener videre at direktoratets forslag til forskriftshjemmel i høringsnotatets punkt 4.5.3.8, der det gjøres en eksplisitt avgrensning mot opplæring under henvisning til lovens § 7-6, er egnet til misforstås og ikke vil være juridisk gyldig i sin nåværende form.
Utover dette ser OKL behov for at det inntas en egen forskriftshjemmel som definerer hva et opplæringskontor er, samt at deres rolle og ansvar tydeliggjøres ytterligere.
3. Høringsnotatets punkt 4.4.3 om rapportering fra lærebedrifter
Portalløsningen åpner ikke for å inngi merknader til dette punkt. OKL vil meddele at de støtter vurderingen i høringsnotatets punkt 4.4.3.4 om at det som følger av ny lovhjemmel inntatt i § 7-11 er overflødig med en likelydende forskriftsregulering.
4. Høringsnotatets punkt 4.5 om opplæringskontor
4.1 Behovet for forskriftsregulering
Direktoratet har i sitt høringsnotat holdt det åpent hvorvidt det bør foretas en forskriftsregulering. Det er pekt på at hensynet til avtalefrihet taler mot forskriftsregulering.
OKL stiller seg positiv til en forskriftsregulering av opplæringskontorene.
OKL mener hensynet til avtalefrihet ikke kan tillegges vekt av betydning sett opp mot behovet for å fastsette hvilken betydning opplæringskontorene skal ha overfor øvrige parter, samt hva som ligger i oppgavene det er forutsatt at de skal ha etter opplæringsloven § 7-12.
Det vises til at ordningen i nåværende opplæringslov- og forskrift har flere bestemmelser som omhandler opplæringskontorene. OKL mener tilsvarende behov gjør seg gjeldende også ved ikrafttredelsen av ny lov og forskrift. Det anses herunder å være behov for å klargjøre opplæringskontorenes rolle og ansvar, og disse sett opp mot både fylkeskommune og lærebedrifter. I motsatt fall mener OKL at disse tema langt på vei vil være rettslig uregulert, med den risiko dette har for uensartet praksis og ulik tolkning av loven.
Når det gjelder graden av regulering, er opplæringskontorene ulike både når det gjelder sammensetning og størrelse. Hensynet til fleksibilitet og praktiske løsninger taler derfor for at graden av forskriftsregulering bør være moderat, og at detaljeringsnivået i hovedsak inntas i samarbeidsavtaler fremfor forskrift. Dette vil harmonere best med opplæringskontorenes bredde i tjenestetilbudene.
Av hensyn til profesjonalitet og kvalitet i tjenesten stiller OKL seg positiv til at det fastsette minimumskrav for opplæringskontorene.
4.2 Rettslig ramme for forskriftsreguleringen – opplæringsloven kapittel 7
OKL vil innledningsvis kommentere hva som oppfattes å være direktoratet/departementets rettslige handlingsrom når det gjelder hva som kan inntas i forskrift.
Opplæringsloven kapittel 7 setter rettslig ramme og angir tolkningsrommet. Dette innebærer at forskriftens regler ikke må være i konflikt med lovens formål og intensjon, jf. også legalitetsprinsippet og lex-superiorprinsippet.
Lovreguleringen av opplæringskontorene ble som kjent tatt inn i lovforslaget først på det tidspunkt Utdannings- og Forskningskomitéen behandlet saken (Innstilling 442L (2022-2023)). OKL vil påpeke at nettopp dette lovforarbeidet derfor skal tillegges stor vekt som rettskildefaktor ved tolkningen av lovens kapittel 7 når det gjelder rekkevidden til opplæringskontorenes rolle og ansvar.
Fra dette lovforarbeidet hitsettes følgende utdrag (våre understrekninger):
«Flertallet viser til at fylkeskommunen kan inngå avtale med opplæringskontor om at de på oppdrag fra fylkeskommunen skal utføre oppgaver på vegne av disse, såfremt det ikke er snakk om myndighetsoppgaver som ikke kan delegeres gjennom avtale. Tilsvarende kan lærebedrifter inngå avtale med opplæringskontor om at de på oppdrag fra lærebedriften kan utføre oppgaver på vegne av disse. For å ikke etterlate tvil om at lærebedriften kan avtale at opplæringskontor kan inngå lærekontrakt og motta tilskudd på vegne av lærebedriften, foreslår flertallet å regulere dette direkte i loven. Flertallet peker videre på at ny lov ikke er til hinder for at opplæringskontorene fortsatt kan drive veiledning og formidling av lærebedrifter for fylkeskommunen. Det understrekes at reguleringen ikke innebærer en uttømmende liste av hvilke oppdrag opplæringskontorene kan ta etter avtale med lærebedrifter og fylkeskommuner.»
Det fremkommer her at lovgivers intensjon er at opplæringskontorene etter avtale skal kunne ta ulike typer oppdrag både for lærebedriftene og fylkeskommunene. OKL ønsker her å poengtere at det ikke er uttalt noe om avgrensninger av oppgavene utover det som er rettslige rammer (myndighetsutøvelse).
Det legislative hovedhensyn bak komitéens presisering om at opplæringskontorene etter avtale skal kunne påta seg ulike typer oppgaver, er opplæringskontorene som sentral bidragsyter til det overordnede målet om økt tilslutning til- og motvirkning mot frafall fra yrkesfagene. De må da også gis reell mulighet til dette.
Mer konkret er lovhjemmelen blant annet begrunnet i at opplæringskontorene skal kunne fylle rollen som operative mellomledd i utdanningsløpet som løpende sikrer ivaretakelse av lærling, stabilitet og fremdrift, og påser at opplæringen holder tilfredsstillende kvalitet sett opp mot målkravene. Erfaring viser også at opplæringskontorene rolle senker terskelen for deltakelse fra lærebedriftene sin side, og herigjennom bidrar til insentiv og økt oppslutning hos virksomheter rundt lærlingeordningen. OKL ønsker også å fremheve at en har gode erfaringer med opplæringskontorenes samarbeid med fylkeskommunene.
Oppsummert mener OKL at en tolkning av lovens § 7-12, som etter sin ordlyd gir opplæringskontorene som aktør (personell kompetanse) rett til å motta tilskudd etter § 7-8 og inngå kontrakt om opplæring etter § 7-2, også gir rettslig grunnlag for materielle rettigheter (saklig kompetanse) tilknyttet dette. Det vises her til både henvisning til §§ 7-2 og § 7-8, samt uttalelsene i lovforarbeidene. I motsatt fall blir regelen og sammenhengen i kapittel 7 ufullstendig.
Dette medfører at det foreligger rettslig grunnlag for opplæringskontorene til å påta seg ansvar for aktiviteter tilknyttet opplæring etter § 7-2, samt påta seg ansvar for alle øvrige oppgaver hhv. fylkeskommune og lærebedrifter skulle ha behov for å inngå avtale om. Avtalefriheten avgrenses utelukkende av lovmessige skranker. Hvordan dette forholder seg til lovens § 7-6 kommenteres nærmere i punkt 4.3.
OKL ønsker å poengtere at dette danner det rettslig utgangspunkt ved den nærmere utformingen av forskriften.
4.3 Særlig om opplæring og betydning av å være part i lærekontrakt
Opplæringskontorene i Norge utfører et bredt og variert omfang av oppgaver for både lærebedriftene og fylkeskommunene. Dette gjelder både innenfor administrative oppgaver og kvalitetssikringsoppgaver. Hvilke tjenester som leveres avhenger blant annet av om kontoret er fagspesifikt eller tverrfaglig, samt hva som konkret er avtalt med den enkelte lærebedrift eller fylkeskommune.
En sentral fellesnevner for de fleste opplæringskontorene er at opplæring er blant deres kjerneoppgaver. Dette omfatter blant annet gjennomføring av kurs og andre kompetansehevende tiltak, tett oppfølgning av faglig utvikling til lærlingene, sikre at målkrav for utdanningen blir forstått og fulgt opp under lærebedriftens opplæring, samt iverksette tiltak som omplassering e.l hvis opplæring ikke gjennomføres som forutsatt av lærebedriften.
I høringsnotatet er det i punkt. 4.5.3.8 foreslått tre ulike forskriftsbestemmelser om rollen til opplæringskontorene. Felles for alternativene er en særskilt formulering om at
«Opplæringskontoret kan berre gi opplæring dersom det er godkjend som lærebedrift, jf. opplæringslova § 7-6».
OKL stiller seg svært kritisk til denne utformingen. Forslaget vil i sin nåværende form medføre en betydelig innskrenkning av dagens oppgaver og ordning. Det stilles spørsmål ved hvordan ordlyden forholder seg til lovgivers intensjon om at opplæringskontorene fremdeles skal ha en sentral rolle, herunder at opplæringskontorene skal kunne være part i lærekontrakter jf. § 7-2. I denne bestemmelsen fremkommer det blant annet at:
«Det skal stå i kontrakten kva som er målet for opplæringa, og kven som har ansvaret for dei ulike delane av opplæringa.»
OKL mener at det neppe har vært lovgivers intensjon at opplæringskontorenes adgang til å være part i kontrakt om opplæring jf. i § 7-12 ikke skal ha en reell betydning.
Under henvisning til vår redegjørelse i punkt 5.2 om tolkningen av § 7-12, mener OKL at forskriftens ordlyd i sin nåværende form er i konflikt med loven. Den vil derfor ikke være gyldig.
Når det gjelder forholdet til § 7-6, vil det bemerkes at denne bestemmelsen ikke gir rettslig grunnlag til å avskjære lærebedriftene i sin helhet fra å kunne avtale at opplæringskontorene skal kunne ha en rolle knyttet til bistand til gjennomføring av ulike opplæringsaktiviteter.
Den rettslige begrensningen vil slik OKL ser det utelukkende være at partene ikke kan inngå avtale som går ut på å flytte det formelle ansvaret for opplæring fra lærebedrift til opplæringskontor. Dette er en selvfølgelighet som vil gjelde på lik linje med at opplæringskontoret heller ikke kan inngå avtale med fylkeskommunen om flytting av myndighetsutøvelse.
Oppsummert mener OKL at spørsmålet kan løses ved at forskriftens ordlyd både presiseres og nyanseres. Dette ved at det klargjøres at det kan inngås avtaler tilknyttet opplæring, der det også fremkommer hva ansvar til opplæringskontorene innebærer som part i en lærekontrakt.
4.4 Forslag til forskriftsreguleringer
4.4.1 Innledning
OKL mener at lovens utforming sett opp mot nåværende utkast til forskriftsbestemmelser skaper uregulerte tomrom som bør klargjøres. I tillegg til de innspill OKL inngir i høringsportalen til forskriften, mener en at følgende tema er sentralt å innta knyttet til opplæringskontorenes rolle og ansvar:
1. Definisjon av opplæringskontor
2. Ansvaret og plikter til opplæringskontoret rundt opplæring og part i kontrakt om opplæring jf. § 7-12 jf. § 7-2
3. Adgangen til å utføre øvrige faglige og administrative tjenester
4. At samarbeid skal reguleres i en samarbeidsavtale
5. Samarbeid mellom fylkeskommunen og opplæringskontorer
6. Minimumskrav til opplæringskontorene
OKL påpeker for øvrig at en definisjon av opplæringskontor har vært inntatt i tidligere regelverk, og at dette også bør gjøres i den nye forskriften.
4.4.2 Utforming av forskriftshjemler
OKL er først og fremst opptatt av at direktoratet ved utformingen av forskriftshjemler sikrer at opplæringskontorenes rolle og ansvar ikke avskjæres og/eller begrenses. Dette ved å sørge for at utformingen ikke er i strid med § 7-12.
Når det gjelder den konkrete utforming, vil OKL skissere følgende forslag:
§ x-x Definisjon opplæringskontor
Samarbeidsorgan opprettet og bestående av en eller flere lærebedrifter med formål å utføre ulike oppgaver tilknyttet lærlingers opplæring i bedrift, som beskrevet i § x-x.
§ x-x Opplæringskontorets rolle og ansvar
Opplæringskontor som er part i lærekontrakt etter opplæringslova § 7-2 kan gjennom kontrakten tildeles ansvar for å gjennomføre opplæringsaktiviteter på vegne av lærebedrift og dennes ansvar for opplæring etter opplæringslova § 7-6.
Opplæringskontor som er part i lærekontrakt etter opplæringslova § 7-2 kan gjennom kontrakten motta tilskudd etter opplæringslova § 7-8.
Opplæringskontor kan inngå samarbeid med lærebedrifter og fylkeskommuner om å utføre kvalitetssikrings- og administrasjonsoppgaver på vegne av dem. Samarbeidet skal reguleres i egen samarbeidsavtale.
4.4.3 Øvrige forhold
OKL stiller seg i utgangspunktet positiv til at det bør tas inn en egen forskriftshjemmel som gjelder samarbeidet med fylkeskommunen. OKL erfarer at det i dag er store fylkesvise variasjoner i hvordan fylkeskommunene og opplæringskontorene samarbeider i dag. Her kan søkeportal med tilgang på søkere og andre oppgaver som opplæringskontorene utfører etter avtale med lærebedrifter nevnes som eksempel.
I forkant av en forskriftsregulering ser imidlertid OKL at det kan være fornuftig å kartlegge dette samarbeidet. Dette for å ha et godt og forsvarlig datagrunnlag til å utforme en praktisk forskriftsbestemmelse.
Når det gjelder innføring av forskriftsbestemmelser med minstekrav til opplæringskontor, herunder selvstendig rettssubjekt, krav til vedtektene, godkjenningsordning og kontroll, er dette også noe OKL ønsker velkommen. Den nærmere detaljering av dette er det inngitt svar på i høringsportalen.
Med vennlig hilsen
Opplæringskontorenes Landsforening
Alf-Ole Reinholdtsen
Styreleder
Les flere nyheter
